利用渔港改造，加快推进游艇公共码头建设步伐

编辑单位：广州德立游艇码头工程有限公司

编辑日期：2016-10-12

文：冯晓  王依欣

提要：目前，国内渔港在现代渔业建设的推动下正面临着产业转型与升级问题，历史上形成的渔港产业体系与传统服务格局，已远不能满足渔港产业延伸要求，更与当今快速增长的新兴海洋休闲旅游发展需求及城市游艇公共服务设施建设未能同步。笔者认为，当前是我国游艇产业发展的重要关口，尤其是加速游艇公共码头建设，对促进游艇内需的销售与游艇消费将具有不可低估的持续影响力，而利用当前渔港改造和产业提升机会，应是加快游艇公共码头建设步伐，推进地方游艇产业发展最佳的捷径选择。各沿海城市政府主管部门应充分认识、早作决策；避开部门利益，加大渔港产业整合力度，以期实现渔港城（镇）市包括游艇业在内的整体产业升级。
 
关键词：渔港改造；游艇；公共码头建设
 
       一、关于渔港和目前的改造利用问题
       1.关于渔港
       一般指的是具备避风靠泊、渔获装卸、水产品加工、渔船（具）维修、渔需补充、管理服务、船员生活保障等功能，专供渔船和渔业辅助船停泊、使用的港口，并由基本设施、公共设施、一般设施三部分构成。基本设施包括渔港堤岸、码头水域、航道路网、航行辅助、公害防治、气象通讯以及职能机构办公等设施。公共设施主要包括鱼货交易市场、船舶维护、渔具整铺场、晒网场、卸鱼设备、渔民活动中心、渔民休憩等设施。一般设施主要包括水电油冰供给服务等公用事业设施以及制冰厂、冷冻厂、加工厂、修造船厂、渔会和渔业团体办公场所等渔业相关产业设施及辅助功能设施。按农业部渔港等级分类标准，可将渔港分为综合型渔港、避风型渔港和服务型渔港，又根据渔港的主体功能及规模分为中心渔港、一至三级渔港再到等级外渔港等五个等级。
       从现代产业定义来看，业态是产业发展的基石，也是产业可持续发展的原始动力；业态不能与时俱进，也就意味着必然会被循序渐进的新业态所淘汰或替代。我国的渔港以及渔港产业当前正好面临着这样一个关口，它不仅需要有良好的水域、陆岸基础设施等基本条件保障，还需要有体系化的整套渔港管理服务支持，但当今更需要有一个与当前渔港产业化提升和沿海城市海洋旅游市场开发需求相适应的业态整合体系支撑。
       2.我国渔港改造利用背景
       在当前国内近海鱼类资源严重衰退，且近海捕捞能力大大超过海洋鱼类自然产出量，渔民转产转业压力重重的背景下，渔业产业的结构性调整和渔港业态结构的战略调整成为必然。
       一是渔港面临结构性的产业转型问题。由于渔港布局、渔业产品结构和渔业捕捞结构的调整，原来渔港传统的主干产业船舶修造、配件加工、水产加工在经历了上世纪七、八十年代的鼎盛时期后，目前由于受观念、产品、规划、政策等各方面的制约，发展受到极大局限。而且，这些企业的闲置土地及占用水域较多，如渔需配件供应占用的都是渔港面海的最佳海景服务地段，而产值与用工贡献则严重缩水；位于主港区的船舶修造厂、货运码头、水产交易市场等也多因对城镇环境、安全、卫生带来的干扰影响受到管理部门诸多限制，无法满足粗放式管理要求而退出主港区。地方政府有必要通过兼并、重组、收购等形式对渔港的土地资源、港域岸线及产业产品结构进行整合，达到整体提升目的。
       二是渔港面对产业升级的现实问题。历史上形成的渔港传统街区的服务对象逐步由渔民变成了游客，过去的传统服务业态已经不能满足不断迅速增长的游客需求。为配合海洋旅游而开展的渔港观光、海上休闲体验、海鲜购物、食宿需求在经营规模、经营档次、服务品质、区块特色上提出了新的更高要求，尤其是在形成新的地方区域文化特色与经营特色方面，对拓展包括游钓及游钓艇在内休闲渔业服务集聚区项目提到了更高的高度，建设诸如“渔人码头”、特产购物一条街、酒吧一条街、排挡小吃一条街等公共服务设施客观上具备现实需求。
    三是我国海洋发展战略的转变。我国的渔港已经成为沿海地区现代渔业产业发展的重要平台、沿海城市滨海旅游经济发展的重要载体、渔区小城镇和新渔村建设的重要支撑。随着我国海洋经济发展战略被不断提升到更高的国家战略高度，这对从现在开始的“十二五”期间包括渔港建设改造在内的沿海蓝色经济区、海洋经济发展带以及各种海洋、海岛开发实验区发展将会成为一种直接动力。
       3.目前我国渔港改造现状
       目前，我国已经进入一个重要的渔业结构性调整和渔港产业化发展的战略调整期。随着渔港的地位和作用更加凸显，渔港的整合改造还将发生新的更大变化。据农业部公布的相关数据，我国沿海渔港数为1025处，到2010年全国一级渔港总数已经达到111个，基本实现平均每 200公里左右海岸线拥有一座一级以上渔港，规划到2015年将达到200个。近年来国家及各级地方政府加大了对包括传统渔港改造升级在内的渔业设施的投资建设力度，仅每年国家财政的专项资金投入就达几十亿元，加上各省市配套建设资金，渔港的总改造资金规模超过百亿元。以浙江省为例，十一五期间全省沿海208处渔港，完成了69个渔港的改造建设计划，实现了39个综合服务型渔港的提升目标，基本形成了以国家中心渔港为龙头，一、二级渔港为骨干，三级渔港为基础，天然避风岙口为补充的标准渔港体系，为接近一半左右的海洋机动渔船提供了就近安全避风的可靠条件。
       4.台湾渔港的游艇码头改造利用先例
       世界上各国不乏有很多渔港兼用游艇公共码头的先例，台湾是离大陆最近也最具区域业态类同性的可参照国和地区之一。到2010年底止，全台地区共有渔港225处，其中一类渔港9个，二类渔港216个，按照岸距计算平均每7.1公里海岸线、120艘渔船就设有1处渔港。自上世纪八十年代中期以来，台湾渔业包括资源在内的整体环境多有变迁，渔港亦进入新一轮转型发展时期。为推动渔港功能多元化，以台北淡水为代表的传统渔港，通过业态调整和空间规划，由“地方渔业生产基地发展成为兼具渔业、休闲观光、教育和文化的渔港”。近年来，台湾渔业署已陆续对诸如台北淡水、高雄鼓山、新竹等11处渔港开放了兼有游艇公共码头性质的“渔人码头”休闲娱乐功能，涉及面相当于全台渔港总数的5%左右。“渔人码头”的功能变化，引来了大量的旅游人潮，改变了渔港的产业结构，也标志着台湾地区传统渔港向休闲渔港、娱乐渔港转型的开始。
       二、公共游艇码头改造利用的必要性
       1.市场有缺憾
       当前，我国的游艇产业在经历了近三十年的艰难旅程之后，游艇产业从无到有得到了快速发展，并已跨入世界十大游艇制造强国之一。但游艇的国内消费尚未实现规模启动，其中一个重要的外部障碍就是游艇码头的缺乏，尤其是作为城市形象与城市游憩公共服务设施的游艇公共码头几乎为空白，这在很大程度上制约了国内整个游艇内需的供给增长。游艇俱乐部码头由于其性质决定了其有限的对外开放度，而作为产业培育的公共游艇码头建设才是推动游艇消费的巨大动力和根本保障。
       2.功用兼容有可能
       然而，游艇码头建设动则数千万元，更有上亿工程，而且需要有一个较长的建设周期。全部新建显然不妥，都由中央政府承担也不现实。我国目前拥有的上千座渔港中具有防强台风能力的渔港就有140余座，而且每年都有相应的渠道资金保证，如果通过地方政府统筹，采用一级（包括部分二级）渔港兼容公共游艇码头的办法，基本上可以达到平均每230公里海岸线有一座能避强台风的公共游艇港目标，按每处码头80个泊位容量计算，可容纳游艇一万一千余艘，用最少的投资获得最大的社会效用，并且能在较短的二至三年内实现，并且，这将对拉长我国游艇产业链，快速启动游艇内需消费，推动游艇产业整体壮大起到至关重要的作用。
       3.改造利用有意义
       这一构思的作用不仅可使现有渔港的水陆空间得到合理利用和互动延伸，使渔港的三次产业服务功能得到进一步完善和提升，实现渔港功能的多元化；同时，满足游艇内需消费市场，加快游艇产业的推进步伐；更能为国家节约稀缺的岸线资源，并且避免项目重复建设，是各级政府实现渔港结构转型、产业提升、有利企业、造福百姓的一种理性选择。
意义主要表现在：
       首先，拓展了发展空间，强化了渔港功能。由于之前的渔获收购、加工、集散以及渔需服务逐步倾向于园区式的集约化管理与运营，通过完善渔港功能，原先港区局部的、零散的、不成体系的服务功能空间，通过对港域、码头、陆上服务空间的合理调整，有条件成为城市公共游艇码头的选择，由此提高渔港现有公共设施的利用效率。
       其次，加快了渔港城市基础服务设施建设进程。在渔港城市，水上设施也是人们日常休闲游憩生活所必须。渔港公共游艇码头的规划及建设，给当地城市人的日常休闲增加了新的服务设施和生活品质的提升；同时，也更有利于增加地方对外招商吸引力，以引入更多社会资金投资相关旅游项目，加速海洋游钓、海岛探险、港湾潜水等海洋旅游新业态的发展进程。
       再是，改善了渔港城市的旅游形象。在渔业“双转”政策推进带动下国内休闲渔业出现较好的发展势头，并且成为带动沿海渔民增收的新亮点。但也遇到了因设施简陋、服务低劣给游客安全性、舒适性、满意度欠缺所带来的困惑与难题。公共游艇码头设施的改造建设，将形成一道亮丽的城市新景，并为广大游客的多层次服务需求提供了多的可选择条件，有利于改善游客对之前渔事体验活动的不好印象，维护休闲渔业的品质形象。
       三、存在的问题及制约因素
       1.存在的问题
       主要可归结为三个方面：
       一是从产业结构上来看，近些年尽管各地政府加大了对渔港的投资改造力度，但主要在港区护堤加固、港域延伸和路网拓宽方面略见成效，表现在对渔港业态的调整与提升方面还远远不足。绝大多数渔港除了能够提供一些管理与品质参差不齐的“海鲜排档”外，游艇公共码头建设因关系到产权确认与投资主体限制等因素很少能有涉及，在充分利用渔港景观做大、做强渔港“吃住行游购娱”旅游产业链方面未见有大的突破。
       二是从渔港的产业定位上来看，普遍存在起点不高的问题。在究竟继续定位改造后的渔业主题“渔港”，还是坚持弘扬渔港文化特征下“游港”的问题上并不十分明确，形态改造与业态调整并未同步。例如拥有世界三大著名群众渔港称号的沈家门国家级中心渔港，依旧停留在观光水平，拥有年500万人次游客中转逗留的“渔港第一城市”，游艇公共码头仍是空白，渔港夜游节目仍是纸上口号，之前的大规模改建工程并未给当地带来多少实质上的改变和提升。
       三是从渔港改造利用的运作模式上来看，机制不活，渠道单一，利益不均带来的负面影响不容小看。在政府基础设施改造资金投入机制、部门利益分配机制、产品建设项目市场化介入机制等方面，都有需要改进和创新的地方。
       2.主要的制约因素
       渔港建设受国家宏观调控、地方自筹资金、建设条件等多重因素的影响，具有不确定性。但主要受制于三个方面：
       一是国家渔港管理体制的局限。渔港产权属性不明晰，是目前渔港改造产生诸多困惑的主要结症之一。台湾的一类渔港属于“渔业署”主管，土地水域和渔港产权属于“渔业署”，基本设施、公共设施亦由主管机关建设、维护和管理；二类渔港土地水域和渔港产权属于县、市政府，并由县、市政府投资和管理；渔港的一般设施由当地渔会或通过招投标交与企业建设、维护和经营管理。由于我国目前的渔港责任主体无法明确，产权难以界定，看似谁都在管，实际上结果往往都是谁都可以不管，体制阻碍了事业的发展。
       二是建设资金渠道来源单一。据了解，我国大中型渔港的改造建设资金通常是按照中央、省、市政府各出部分资金的方式进行解决和平衡。这种施舍式的纵向资金转移渠道一旦遇地方筹资困难或配套不足，就会导致一些渔港改造计划迟迟无法实施或半拉子工程。由于这种筹资方式缺乏动力机制，又拒绝社会资本介入，因此，造成渔港设施建设长期落后于产业发展。
       三是部门利益至上。由于渔港管理从政府序列涉及海洋、渔业、港务、盐业、水利、边防、交通客运等不同的管理主体，每个部门又有自己的资金争取渠道，谁的钱谁做主，部门利益导致局部利益膨胀，互不买账，渔港管理部门的综合管理职能受到相应分散和制约，渔港的整体规划实施及改造计划往往难以形成合力，甚至相互抵消。
       四、对策与建议
       对策一：加大对渔港产业整合力度
       台湾地区渔港建设历程和渔港转型经验表明，渔港多元化利用是渔港发展方向和必然趋势，也是我国未来渔港产业转型可以参照的标杆和示范。我们应该借鉴台湾地区坚持渔港多元化发展及确权管理的成功经验，尽快选择各地有代表性的城市中心渔港或一级渔港探索建设休闲观光型渔港，甚至转型“游港”的实验区或实验点，并予推广。加大渔港产业整合力度，首先，应理顺现有的渔港建管体制，将“渔港办”由业务性挂设机构上升为政府综合性独立管理部门；其次，调整管理职能，给予“渔港办”机构扩权，赋予更多的职责与权力，保证执行力度；再是，从对渔港空间、文化、产品的系统梳理着手，认真审视海洋旅游大产业背景下的渔港公共游艇码头建设的重要性，要着眼于游艇市场的培育与引导，以渔港“公共游艇码头”建设为切入点，以城镇服务为依托，加快集渔业服务、海洋休闲、游艇推广、城市建设为一体的渔港转型及推进工作。
       对策二：统筹规划、合理布局
       港区因多元使用，区域的合理规划就显得相当重要。对公共游艇码头兼用港的选址，首先应做好规划对接。在符合海洋功能区划、城市总体规划、土地利用总体规划和防汛防洪规划等相关规划要求的同时，做好与商港总体规划、旅游专项规划、海塘及滩涂围垦规划、游艇码头布局规划等专项规划的衔接工作。其次，从游艇旅游推广的产业高度，考虑与不同规模及要求的分级码头体系对接，如延伸设置与周边旅游景区、游艇基地码头、会所码头、地产社区项目码头、渔村渔事活动码头、临时应急避险码头等的互动链接，以最大程度发挥公共游艇码头的引领作用，并提高使用的社会效用与经营效益。再是，整体考量陆域土地使用与水域活动的相互配合。在尊重现有生产性渔业船舶港域需求的前提下，进而考虑渔港的多功能使用，既要避免因水域相互干扰引发的争端，同时又要考虑陆岸业态项目与渔港主题的合拍与贴近。对于具备国际游艇中转港或靠泊港条件与可能的公共游艇码头，还应预先考虑建立通关便利。
       对策三：模式创新、拓宽资金渠道
       渔港公共游艇码头改造建设的核心是资金问题。在理顺管理体制的同时，应通过创新渔港投资、管理运营模式，建立完善的渔港投资、建设与管理的配套规章、制度，进一步明晰渔港的所有权、使用权、经营权和监督权，明确管理部门与投资者的责任与权利；还应通过资产评估程序，建立一套正常性的渔港资产拍卖办法，提升岸线潜在价值，保护国有资产增值；要打破单一由政府财政资金投入建设的思想束缚，创新建设项目的复合产权形式，吸引不同所有制的内外资投资主体参与渔港兼用港建设。因为公共游艇码头具备有偿使用条件，因此，政府可以尝试通过BT（建设-移交）、BOT（建设-运营-移交）、blt（建设-租赁-移交）等形式吸收更多的社会资本，加快渔港城市基础设施建设步伐。
       对策四：妥善调整好各种利益关系
       渔港兼用港的特点是满足游艇在渔港专设区的兼顾使用。因此，水域分割及陆岸设施的调整必须要在确保渔港渔业生产功用完整的前提下进行，能否妥善调整好各种利益关系牵涉到游艇兼用港项目建设的成败问题。
       第一、建立相对封闭的专设区是保证游艇码头设施、游艇财产、游客生命财产安全最基本的保障之一。政府在项目立项之前应广泛宣传，并妥善安排好该区域原相应船只的对应泊位，以解决原这部分渔民船东的后顾之忧。由于渔船在港时段非常集中，主要集中在夏秋的休渔期和冬春的风暴期，不设外围护栏桩的浮箱码头，遇渔船集中期，根本无法避免渔船对游艇及游艇码头的干扰甚至摩擦，而相对封闭的专设区可以起到客观上的阻隔作用，从而最大程度保护游艇及游艇码头的停泊安全。
       第二、体现项目高度的产业关联性是取得当地政府大力支持及多数渔民船东理解支持的重要举措。应根据项目地不同的城市规模、资源特色及市场容量规划设计公共游艇码头的旅游产品系列及服务链的衍生产品系列。以公共游艇码头为平台，以改造和利用为主要手段，拓展渔港功能多元化，把渔港的升级改造与当地的旅游功能设施建设结合起来，形成渔业生产、市民生活、海洋休闲、渔俗文化、餐饮购物与一体的“渔人码头”主题格局，让当地渔民在该项目建设中有更多的就业选择和合作机会。
       第三、部门协调是实现整体利益的主要保障。渔港产业结构的调整，必定会带来功能空间的转换需求，尤其是公共游艇码头这一新业态的介入必然会涉及新的产权构成和经营主体，关联部门之间以及部门与相关企业之间的利益冲突将表现得更为突出。如果缺乏部门间的沟通与协调，资金多头管理、岸线分段占用、改造零打碎敲、重复建设等顽疾仍然无法根治，集中管控、通盘使用仍然难以实现。各政府部门在渔港公共游艇码头改造建设的业态调整、岸线布局、资产评估、补偿安置等方面形成高度共识，充分利用当今渔港升级与“游港”建设的重合契机，抓紧实施项目工程推进工作，实现整体的整合、调整目标。